广州开启旧城改造新模式

业主出资、自主更新

  广州旧城改造揭开新一页。3月18日，花都区集群街2号正式开拆，成为广东省第一个业主筹资、自拆自建的危破房改造项目，走出政府主导、引入开发商拆建之外的第三条路径——自主更新。

  第一个“吃螃蟹”的人出现，“后来者”也不远了。广州今年计划继续探索试点危破房改造，由业主自主筹资实施，目前正研究制定系列配套政策和指引。当中非常关键的一点是，不得增加户数、改变用途，明确改造目的是改善居住条件、完善功能配套，而不是房地产“再开发”。

  广州拟出台政策引导业主出资改造房屋

  城镇危破房改造，近年来第一次在广州市住建局公布的年度工作计划中出现。市住建局2024年工作计划提到，扎实推进老城区有机更新，加大城镇危旧房屋改造，完善配套设施，改善群众居住条件。

  今年，广州市住建局计划继续探索试点危破房改造，目前正在做政策方面的准备。今年1月，《广州市城镇危破房改造实施办法（公开征求意见稿）》（简称《意见稿》）启动为期一个月的民意征集。在谁出钱的问题上，《意见稿》明确，由房屋使用安全责任人自主筹资实施，也可依法引入市场主体合作改造实施。

  日前，《广州市旧城镇改造实施细则》公开征求意见，首次提出，旧城镇全面改造或混合改造项目，可由改造范围内的房屋所有权人直接出资，作为改造主体实施改造。

  事实上，广州在引导业主出资、改善人居环境方面有丰富的实践经验，如旧楼加装电梯的数量位居全国第一。从业主筹资加装电梯到改造危破房，广州有基础也有决心，破解超大特大城市的危破房难题，探索老城区有机更新的广州经验。

  政策研究重点

  改善

  允许适度增加套内面积

  广州市住建局介绍，对于现状居住条件显著低于平均水平的房子，《意见稿》拟提供政策支持，改造项目可在不违反基本要求的原则下，适度增加套内面积。

  对于非成套住宅，可进行成套化改造，具体使用面积厨房约4平方米，卫生间约3平方米。对于成套住宅，原建筑面积小于70平方米的，且原厨房、卫生间面积小于《住宅设计规范》最低标准的，可以按厨房约4平方米，卫生间约3平方米适当增加使用面积。原则上，原建筑面积大于70平方米的成套住宅，不再增加套内建筑面积。

  项目整体建筑面积可以增加多少？《意见稿》的设计是，危破房改造项目地上建筑规模增量原则上不超过30%。记者了解到，这是参考了国内城市的做法。2023年，北京发布《关于进一步做好危旧楼房改建有关工作的通知》，其中就提到“改建项目地上建筑规模增量原则上不超过30%”。

  广州市城市更新规划研究院相关工作人员表示，事实上广州老城区还有大量面积狭小的私房以及早期建设的不成套住宅楼，这些老房子的人均居住面积显著低于平均水平，甚至没有独立厨房和卫生间。由于基数小，按上述标准进行成套化改造后，再加上一些公摊面积，可能逼近30%上限了。

  提质

  允许有条件的项目增设地下车库

  可以增加哪些配套设施？广州市城市更新规划研究院相关工作人员表示，对配套设施不完善的老房子，未来可研究通过改造增设必要的电梯、公共走廊、无障碍设施、地下停车库等，补齐市政基础设施和公共服务设施的短板。

  在政策支持方面，新增的建筑量如果符合去年11月出台的《广州市建筑工程容积率计算办法》，有望不计入容积率建筑面积。根据该办法，既有房屋为满足安全疏散、改善垂直交通等而增设必要的消防楼梯、连廊、无障碍设施、电梯等配套设施用房，可以不计容积率。

  限制

  不得增加户数

  《意见稿》明确，危破房改造的基本要求是——不增加户数、不改变原规划用途、不扩大原建筑基底、不改变四至关系。

  华南理工大学建筑学院副院长、教授王世福认为，“四不”原则、增加建筑面积须补缴土地出让金这两条，相当于划定了改造的边界——目的是改善居住条件，而不是房地产“再开发”。因为一旦放开户数的限制，允许新增商品房供给，提高容积率，就成为具有商业属性的开发项目。由此带来的人口增量，需要财政增加投入补齐公共服务配套，改造获利的是投资型居民或开发商，而财政属于公共性资金，对于全社会而言存在公平性的问题。他建议，改造如涉及增量开发型收益，应另行制定相应政策。

  广州市城市更新规划研究院相关工作人员进一步解释，广州的老城区分布着丰富的历史文化资源，对建筑高度有严格要求。另一方面，每个城市都有一定的资源环境承载力和合理的人口容量，广州老城区的开发强度比较高，人口密集，交通拥堵，如果老城区再增加人口和容积率，相应的公共服务设施的负担会进一步加重。对于原来的居民来说，也是一种公共资源的稀释。

  突破

  执行现行规范有困难可优化办理条件

  危破房改造涉及的老房子，由于历史原因和外部条件限制，可能难以符合现行的一些要求，需要在政策上予以突破。

  根据《意见稿》，对于采取拆除翻建的危破房改造项目，将优化规划办理条件，执行现行技术标准、规范确有困难的，允许间距、建筑退让、绿化等指标和要求可按不低于现状水平控制。

  危破房改造项目分类实施消防管理。规定限额以上非特殊建设工程，依法办理备案抽查，无需办理建设工程消防审查意见。限额以下小型非特殊工程，且属于广州其他建设工程分类管理目录清单内一般项目的，可采用告知承诺制的方式申请备案，消防设计审查验收主管部门依据承诺书出具备案凭证。

  自主更新有望成为城市更新第三种模式

  “广州有许多几十年的老房子，不是简单维修加固就可以更新的，拆除重建涉及巨大的资金，谁来做？”广州市现代城市更新产业发展中心执行院长江浩分析，“过去，拆除重建通常交给开发商进行，而开发商需要平衡利润和成本，往往会增加融资地块或提高容积率，但老城区没有太多可新增的面积，开发商也不一定愿意干。通过‘自拆自建’的方式，有可能盘活更多老房子。”

  “城市更新经历过政府主导、开发商主导两种模式，业主自主更新将成为城市更新的第三种模式，并且在未来占据相当重要的位置。”王世福说。随着越来越多房屋进入“中老年时期”，不可能全由政府大包大揽，也不再通过房地产大拆大建，业主将作为改造的主体（“甲方”），主导危破房的有机更新。

  王世福认为，有别于引入开发商进行推倒重建、以高容积率替代低容积率的增量时代，城市更新进入存量时代，利益格局回归到“业主翻新自己的建筑”，改善自己的居住条件，模式因此调整为“自出资、自获益”。

  “花都集群街2号的案例是危房改造，具有消除负外部性的意义。政府积极介入，投入扶持性资金，带动业主筹资改造，排除公共安全隐患，这是政府治理能力的提升，回归保障公共服务的属性。”王世福说。

  自主更新还需引入专业力量深度支持

  在业主筹资、自拆自建改造危房的报道出街后，不少住在老房子的居民反映有意向自主更新，但缺乏动议、达成共识的机制和行动力，也没有对接政府走通流程、推进项目的经验和专业能力，期待政策路径指引。

  “过去城市更新通常由单一主体操作，但现在是多产权人自主更新，需要政府部门予以政策支持，梳理路径，形成一套指引性工作方法，让大家有径可循。”江浩表示，这一模式更适用于非拆不可的危房，大家更容易达成共识，“广州有很多类似的场景适用于这一模式”。

  “自主更新还需要跨领域的专业人士提供深度协作和支持。”江浩说。广东工业大学艺术与设计学院讲师、国家注册城乡规划师、广州市荔湾区翻屋企营造社区促进中心联合发起人及执行长芮光晔对此颇为赞同，她发现，一个能顺利落地并长期运维的社区参与式规划，除了居民自身，同时还需要“政府、社工、专业者（设计师）”三方力量。社工负责推动各方的沟通协作，专业者将各方的想法和诉求转化成设计。

  “实践中，不一定能把三个角色凑齐，很多时候可以互相补位，但当中‘政府’的角色十分重要。就像集群街2号，其实政府在把自己的角色做到位同时，政府部门工作人员自己也当起了‘社工’，推动居民共商。”芮光晔认为，“不是每一个地方都能获得这么强力的推动，因此需要让‘社工’和‘专业者’参与其中。”

  他山之石

  业主无力出资时怎么办？

  让居民出资，可能是危破房自主更新中最难的事情。新华街道办集群街2号项目负责人谢永盛说，针对经济最困难的一户家庭，最后政府帮忙通过银行贷款解决资金问题。“银行提供了市场化的产品，当前还没有针对这类民生工程的惠民产品。”

  对于居民有改造意愿但暂时缺乏资金的情况，厦门湖滨一里60号楼自主更新的探索或可借鉴。在该项目中，政府给予套内增容10%（增容不增户）政策进行激励，其余费用产权人自行出资，原地拆建更新。

  当时，604业主资金不足。为此，203业主为代表成立公司，604业主和公司建立债权关系，把增容的10%面积产权抵押给公司，以获得改造费用。改造后的房屋为共有产权，体现在产权证上，原来房屋面积产权人不变，增容的10%面积产权人为公司。改造后，604业主通过定期还款的形式赎回产权，或是在房子上市交易时，由新产权人一次性补足10%面积的费用获得完整产权。